详见季卫东：《日本宪法保障制度设计的不同思路》，载《交大法学》2017年第1期。
由于政策性文件的规范性不足，在实践中有的行政区域划分太小，有的则太大。[19][德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第145-146页。
各地方就应该根据自己权限制定相应的地方立法，包括地方性法规和地方政府规章，并根据各地方的情况来设定具体下放的执法权，同时，给予乡镇相应的人财物等组织上的保障，落实党的政策，保障乡镇机构改革任务的完成。其法治化建设除了本文讨论的法治建设的路径外，还有职权的科学配置、工作人员法治素养的提升等，限于篇幅，本文对这些问题暂不作讨论。在实践中，由于政策性规范性文件的授权缺乏相应的法律规范效力，容易造成执法的合法性受到质疑。为了解决这一矛盾，政府必须获得公众的合作、认同和支持，即获得法律上的授权。因此，作为最低层行政单位的乡制比较灵活，不拥有正式和完整的一级政权的地位，它只是为方便中央集权统治而设置的辅助机构，带有一定的自我教化和管理的自治功能。
除此之外，近几年，许多地方颁布了乡镇政府的权责清单，在某种意义上又构成了乡镇法治政府建设的另一种路径。为了保证权责清单的实效性，在制定权责清单之前，先要对现有的有关乡镇政府授权的法律法规进行清理，需要废止的及时废止，需要增加的及时通过相关的立法加以完善。梁君瑜：《行政诉讼变更判决的适用范围及限度》，《法学家》2021年第4期，第88页以下。
行政诉讼法第34条对行政诉讼证明责任的配置是不对称的。如果不考虑案件事实，只抽象比较两条规范中的罚款上限，即5倍以下罚款和3倍以下罚款，所得结论是应适用第46条。将这两个区间相比较，显然是适用第38条第3款确定的罚款区间时罚款上限更高，这也意味着，仅以法定的最高罚款额作为比较项，有时无法得出精准的结论。根据法定罚款额高的规范作出的罚款决定，数额反而低于法定罚款额较低的规范所规定的罚款下限，这会破坏择一重罚的制度功能，并削弱其制度正当性。
不过，由于有罚款权的行政机关都参与了执法，可以先由参与综合执法且认为自己有罚款权的行政机关寻找本机关适用的法律规范，然后相互比对罚款额的高低，最终确定由有高额罚款权的行政机关管辖。假设结合具体案情后，仅依据食品安全法第125条，可对当事人作出罚款70万元的处罚决定。
《全国人大常委会法制工作委员会关于行政复议机关能否加重对申请人处罚问题的答复意见》（法工委复字〔2001〕21号）称同意国家环境保护总局的意见。择一重罚并非我国行政处罚法的独创，许多国家或地区的立法中都有类似的表述，如德国法上的表述就与我国行政处罚法第29条颇为接近，能够提供可资借鉴的解释论资源。不过，德国法没有规定针对明显不当的行政处罚作出变更判决，裁量权收缩至零才能作出变更判决的教义，主要适用于确定某一金额金钱或其他替代物之给付的判决类型，而与行政处罚明显不当无关。1996年制定行政处罚法所要解决的问题之一就是一事几次罚、几个部门罚。
协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。最后分析在相关司法审查中，如何协调处理择一重罚规则与禁止不利变更规则之间的关系，以及人民法院应当如何依据择一重罚规则作出判决。（二）人民法院作出变更判决不限于裁量权收缩至零的情形 变更判决是司法权对行政权的超强干预，针对行政处罚明显不当作出变更判决，应仅针对效果裁量部分，且效果裁量不当必须达到明显的程度。那么，人民法院在何种情形下适宜作出变更判决？在何种情形下适宜作出撤销判决或者撤销并责令重作判决？如前文所述，人民法院作出变更判决是司法对行政的超强干预，必须用紧绷的法教义学之网对其加以约束。
[5]参见张红：《集中行使行政处罚权的行政机关：评估与前瞻》，《行政法学研究》2009年第1期，第55页。同一个违法行为违反多个法律规范，与刑法学通常所说的想象竞合颇为相似。
[28]参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房2005年版，第101页以下。[21]参见何海波：《论行政行为明显不当》，《法学研究》2016年第3期，第70页。
这是因为，行政机关适用法定罚款额低的规定作出罚款决定，仍然满足要件的该当性。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。最后，甲行政机关在立案后请求有高额罚款权的乙行政机关行政协助，并不能解决高额罚款权与管辖权归属不一的问题，因为行政处罚法中的行政协助制度并不改变管辖权。柏盛公司在农用地上建造仓库，先后被海口市龙华区行政执法局和海口市国土局处以罚款。[31]禁止恣意原则限制了行政机关加重处罚的案件范围：只有在行政决定因裁量滥用或者逾越裁量权限被撤销后，行政机关才能加重处罚。尽管该方案会使一些违法相对人逃脱罚款数额高的规定的惩戒，但这一不利后果是因立法多元和执法主体分散导致的。
假设市场监督管理局适用食品安全法第125条对当事人处以罚款70万元，当事人以处罚过重为由向人民法院起诉。当然，修订后的行政处罚法实施时间不长，在未来的行政执法实践中，一定会遇到更多需要理论研究作出回应的疑难问题。
如果存在若干量刑区间，则先要确定适用的量刑区间，再以法定最高刑作为比较项。（三）对行政机关重作罚款决定的限制 人民法院对明显不当的行政处罚可以作出变更判决，意味着人民法院也可以不作出变更判决，而是作出撤销判决或者撤销并责令重作判决。
综合执法也可以不设立新机构，而仅仅是由多个行政机关联合执法。也就是说，罚款决定被人民法院撤销并责令重作后，行政机关可以不受禁止不利变更规则的约束，从而在新作出的处罚中加重对当事人的罚款。
一个行政机关如果在立案前知道另一个行政机关有高额罚款权，或者有高额罚款权的行政机关知道另一个行政机关已经立案，双方可以进行协商，最终确定由有高额罚款权的行政机关管辖。[27]参见前引[20]，王锴文，第2页。在刑罚适用领域，判断刑罚轻重的比较项是法定刑。这意味着，人民法院作出变更判决要受到禁止不利变更规则的约束。
但是，罚款数额的高低一般是根据法律规定的上限而非下限确定的，在有些情形下，按照法定罚款额高的法律对当事人处以罚款，其决定罚款额可能低于法定罚款额低的法律所规定的罚款下限。[14]按照食品安全法第125条的规定，应对当事人处40万元以上、80万元以下罚款。
[32]我国刑事诉讼法第237条第1款规定：第二审人民法院审理被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件，不得加重被告人的刑罚。法定刑较轻是指法定最高刑较轻。
[10]参见马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，《华东政法大学学报》2020年第4期，第15页。并且，让人民法院论证行政处罚的效果裁量中裁量权收缩至零，论证负担太重，甚至基本不可能。
若人民法院作出撤销并责令重作判决，禁止不利变更规则不迳行约束原行政机关，但对原行政机关重新作出罚款决定仍有潜在影响。（4）由行政机关裁量选择适用的规范。当事人的同一个违法行为同时违反多个法律规范，不论罚款数额高的规定，还是罚款数额低的规定，其所要保护的法益都受到了违法行为的侵害。[7]行政处罚法第24条第1款规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。
如果要让有高额罚款权的乙行政机关行使高额罚款权，就意味着管辖权需从甲行政机关转移到乙行政机关，而这显然已经超出了行政协助的范畴。治安管理处罚法第26条规定的罚款区间是500元以下，第27条规定的罚款区间是500元至1000元，[33]应适用治安管理处罚法第27条处以罚款。
（二）法定罚款额低的规定对裁量的约束 根据法定罚款额高的规定对当事人处以罚款，相应的决定罚款额一般会高于根据法定罚款额低的规定作出的决定罚款额。上述方案都能在一定程度上疏通执法过程中可能遇到的障碍，但也各有其缺陷和不足。
其二，由立案在先的行政机关管辖。参见《农业部办公厅关于饲料企业生产冒充其他企业的产品如何处罚的复函》（农办政函〔2016〕92号）。
